激發(fā)社會資本活力，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級

政府投資基金激發(fā)新動能（財(cái)經(jīng)眼）

在四川省知識產(chǎn)權(quán)運(yùn)營股權(quán)投資基金的支持下，宜泊信息科技有限公司開發(fā)出智能無人收費(fèi)停車場解決方案。圖為方案展廳。
　　胡 敏攝

　　黨的二十大報(bào)告提出，“堅(jiān)持把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上，推進(jìn)新型工業(yè)化”。設(shè)立政府投資基金，帶動社會資本加大投入，是助力現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的有效方式。

　　政府投資基金，指由政府牽頭出資設(shè)立，匯集金融機(jī)構(gòu)和社會資本共同參與，扶持特定階段、行業(yè)、區(qū)域目標(biāo)的引導(dǎo)性投資基金，是政府支持重大項(xiàng)目、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展的創(chuàng)新舉措，也是財(cái)政資金使用方式的重大改革創(chuàng)新。

　　近年來，“基金矩陣”“基金招商”概念興起，“基金集群”等紛紛涌現(xiàn)，政府投資基金體量不斷擴(kuò)大，并從國家級、省市級向區(qū)縣級擴(kuò)展。

　　實(shí)踐中，政府投資基金如何吸引帶動更多社會資本？未來如何進(jìn)一步提高政府資金使用效率？記者進(jìn)行了采訪。

　　財(cái)政資金發(fā)揮“乘數(shù)效應(yīng)”，撬動社會資本支持產(chǎn)業(yè)成長

　　走進(jìn)榮昌生物制藥（煙臺）股份有限公司的生產(chǎn)車間，映入眼簾的是滿負(fù)荷工作的生產(chǎn)線，用于治療系統(tǒng)性紅斑狼瘡的泰它西普和用于治療胃癌的維迪西妥單抗正加緊生產(chǎn)，這兩款新藥面市不久即銷售放量。

　　“兩款新藥的研發(fā)周期超過10年。做生物創(chuàng)新藥，前期投入大，周期長、風(fēng)險(xiǎn)高，企業(yè)發(fā)展一度面臨巨大的資金壓力?！睒s昌生物副總裁溫慶凱說，在企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時刻，山東省新舊動能轉(zhuǎn)換引導(dǎo)基金多輪投資7000萬元，帶動數(shù)倍的社會資本注入，有力推動了新藥研發(fā)進(jìn)度。

　　2018年初，山東獲批全國首個新舊動能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)。隨后，山東省財(cái)政廳出資200億元設(shè)立山東省新舊動能轉(zhuǎn)換引導(dǎo)基金，以財(cái)政資金做“引子”，吸引優(yōu)質(zhì)資本資源?；鹪O(shè)立至今，先后支持海爾卡奧斯、山東天岳等重大創(chuàng)新項(xiàng)目投資落地，助力浪潮云、濰柴動力等企業(yè)突破“卡脖子”技術(shù)堵點(diǎn)。基金投資的萬華化學(xué)等40家企業(yè)，先后榮獲國家和省級科學(xué)技術(shù)進(jìn)步獎。截至2023年10月底，山東省新舊動能轉(zhuǎn)換引導(dǎo)基金累計(jì)實(shí)繳出資204億元，設(shè)立參股基金140只，投資項(xiàng)目1446個，投資金額1809億元，帶動社會投資4996億元，在促進(jìn)投資興業(yè)、優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)、保障重大戰(zhàn)略等方面發(fā)揮了重要作用。

　　清科研究中心統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2022年年底，我國累計(jì)設(shè)立2107只政府投資基金，目標(biāo)規(guī)模約12.84萬億元，已認(rèn)繳規(guī)模約6.51萬億元。

　　為推動特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，2023年，政府投資基金呈現(xiàn)“提級加速”趨勢，多個地方組建百億級、千億級產(chǎn)業(yè)基金。

　　今年1月，西安市提出建立總規(guī)模不低于1000億元的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈基金集群，將帶動先進(jìn)制造業(yè)項(xiàng)目投資規(guī)模超過3000億元；3月，安徽發(fā)布《安徽省新興產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金管理辦法》，下設(shè)三大基金群16只母基金，形成總規(guī)模不低于2000億元的省新興產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金體系；5月，浙江啟動目標(biāo)總規(guī)模超2000億元的“4+1”專項(xiàng)基金，其中，四大產(chǎn)業(yè)集群基金對標(biāo)新一代信息技術(shù)、高端裝備、現(xiàn)代消費(fèi)與健康、綠色石化與新材料等世界級先進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群；6月底，江西宣布籌建總規(guī)模為3000億元的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，首批規(guī)模1500億元，由省級母基金出資300億元，撬動市縣引導(dǎo)基金、社會資本等1200億元……

　　“通過設(shè)立政府投資基金，財(cái)政資金以股權(quán)投資的形式支持科技創(chuàng)新，并利用母基金、子基金多級放大，以市場化手段提高財(cái)政資金使用效率?！敝袊?cái)政科學(xué)研究院副研究員陳旭表示，這種投資方式，一是有規(guī)模優(yōu)勢，“不撒胡椒面”，引導(dǎo)財(cái)政和市場資源向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域集聚；二是由專業(yè)投資機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營，財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)支持。

　　“與直接發(fā)放給企業(yè)的獎補(bǔ)資金等傳統(tǒng)投入方式比較，財(cái)政資金的利用效率和使用效益得到了提升?！标愋裾f。

　　突出高質(zhì)量發(fā)展要求，推動實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與優(yōu)化營商環(huán)境良性循環(huán)

　　福建省晉江市三伍微電子有限公司是一家專注于WiFi射頻前端芯片設(shè)計(jì)的公司。公司總經(jīng)理鐘林說，2018年公司成立時，芯片領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)融資還很艱難。當(dāng)時，他的創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)接觸到晉江政府投資基金，順利獲得其天使輪投資1000萬元。去年，晉江政府投資基金再次投資三伍微電子2000多萬元，同時也吸引了社會資本4000萬元一起投資企業(yè)，“政府投資基金呵護(hù)我們一路從‘破土萌芽’到成長壯大，現(xiàn)在我們已是排名國內(nèi)前三的芯片供應(yīng)商?！辩娏终f。

　　政府投資基金重在引導(dǎo)。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，近年來，對于處于種子期、初創(chuàng)期的企業(yè)，政府投資基金提供的融資支持能幫助企業(yè)快速實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新的商業(yè)落地；對于成熟項(xiàng)目，政府投資基金由于具備協(xié)調(diào)整合多方資源的優(yōu)勢，能夠推動資本、技術(shù)、人才等各項(xiàng)要素資源向重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域聚集，補(bǔ)強(qiáng)短板產(chǎn)業(yè)、發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級調(diào)整。

　　專家介紹，梳理近年來各地相繼設(shè)立的政府投資基金，呈現(xiàn)多個突出特點(diǎn)：

　　——突出高質(zhì)量發(fā)展要求。在北京，政府投資基金支持京津冀協(xié)同發(fā)展類子基金投資京津冀協(xié)同發(fā)展類項(xiàng)目逾千個，北京市政府和中國移動聯(lián)合發(fā)起設(shè)立100億元的“北京中移數(shù)字新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)基金”，聚焦數(shù)字經(jīng)濟(jì)和移動信息現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈兩大領(lǐng)域進(jìn)行投資。在廣東，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金始終圍繞省重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的“智能化”和“綠色化”轉(zhuǎn)型升級兩大投資主題，聚焦智能制造、新能源、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等重點(diǎn)領(lǐng)域，目前省產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金在新型顯示、智能汽車、5G通信等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)上累計(jì)投資278億元。

　　——以“母基金群”形態(tài)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群成長。在合肥，政府依托國資平臺，聯(lián)合頭部機(jī)構(gòu)共同設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金群，圍繞重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈的龍頭企業(yè)，構(gòu)建幾十條特色產(chǎn)業(yè)鏈，直接帶動合肥市GDP連續(xù)兩年超萬億元。四川省宜賓市的政府投資基金深耕鋰電產(chǎn)業(yè)鏈，重點(diǎn)圍繞龍頭企業(yè)寧德時代及其上下游擴(kuò)鏈成圈、集聚成勢，預(yù)計(jì)2023年全產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)值突破1200億元。

　　投中研究院統(tǒng)計(jì)顯示，2022年新增各級政府引導(dǎo)基金數(shù)量均較2021年同期上升，并且新增省級、市級和區(qū)縣級政府引導(dǎo)基金數(shù)量已超2021年水平近1倍。

　　——隨著產(chǎn)業(yè)投向更加精準(zhǔn)和集中，對地方基層開展產(chǎn)業(yè)招引、基金招商工作進(jìn)一步提出市場化、精細(xì)化的要求，推動地方新型基礎(chǔ)設(shè)施等硬環(huán)境改善以及營商環(huán)境系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與營商環(huán)境優(yōu)化的良性循環(huán)。

　　“政府投資基金大多投向特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，與地方發(fā)展規(guī)劃同頻共振。在一些地方，基金投用做到了‘全周期’護(hù)航企業(yè)成長、‘全鏈條’塑強(qiáng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、‘全領(lǐng)域’服務(wù)區(qū)域發(fā)展、‘全方位’保障重大戰(zhàn)略，成為推動地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎。”陳旭說。

　　創(chuàng)新管理，提高財(cái)政資金使用效益

　　隨著政府投資基金的蓬勃興起、不斷下沉，一些地方的政府投資基金在運(yùn)作過程中，也出現(xiàn)政策目標(biāo)重復(fù)、資金閑置和碎片化等問題。為促進(jìn)基金有序運(yùn)行，2020年2月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金管理提高財(cái)政出資效益的通知》，對中央和地方政府直接出資的基金提出加強(qiáng)預(yù)算約束、嚴(yán)禁變相舉債等六項(xiàng)要求。

　　實(shí)踐中，各地也創(chuàng)新管理，進(jìn)一步優(yōu)化“募、投、管、退”，提高財(cái)政資金使用效益，更好服務(wù)地方產(chǎn)業(yè)升級和高質(zhì)量發(fā)展。

　　提高投資決策科學(xué)性和精準(zhǔn)度，廣東省相關(guān)部門建立專家輔助決策機(jī)制。按投資額度對項(xiàng)目的決策權(quán)屬進(jìn)行分級，從全國范圍遴選建立百人規(guī)模的專家?guī)?，參與項(xiàng)目立項(xiàng)前和投資決策前的論證。

　　為構(gòu)建起有利于優(yōu)秀企業(yè)不斷產(chǎn)生、持續(xù)成長的基金生態(tài)體系，山東省財(cái)政通過將創(chuàng)投基金設(shè)立門檻降低為2億元、出資產(chǎn)業(yè)基金比例提高到30%、讓渡基金收益等措施，吸引帶動私募投資基金快速發(fā)展。截至2023年6月底，全省在中基協(xié)登記私募基金管理人780家、管理基金4009只，全省近八成的創(chuàng)業(yè)板IPO企業(yè)和超九成的科創(chuàng)板IPO企業(yè)在上市前獲得過私募股權(quán)、創(chuàng)投基金支持。

　　為提高財(cái)政資金使用效益，吉林省推動省級預(yù)算執(zhí)行沉淀資金向基金注資，對現(xiàn)有基金同類合并、同質(zhì)重組實(shí)現(xiàn)資金與資源的適度集中，增強(qiáng)財(cái)政資金合力。

　　為確保基金穩(wěn)健運(yùn)營，南京市財(cái)政部門對投資進(jìn)度慢、返投不高的基金，采用“停、緩、退”等方式及時降低出資；對符合退出條件的子基金和直跟投項(xiàng)目，采取資產(chǎn)評估、公開掛牌的方式退出，逐步構(gòu)建科創(chuàng)基金自體循環(huán)機(jī)制。截至2022年末，子基金平均投資賬面回報(bào)倍數(shù)達(dá)到1.55倍，12個直跟投項(xiàng)目完全退出，投資收益率57.4%。

　　“在當(dāng)前財(cái)政緊平衡和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)態(tài)勢下，應(yīng)按照‘政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、科學(xué)決策’的原則，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，提高政府投資基金效能?！敝袊鐣茖W(xué)院大學(xué)教授吉富星認(rèn)為，在遵循區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律基礎(chǔ)上，既要量力而行，又要積極有為，做好政府投資基金的頂層設(shè)計(jì)，支持基金布局適度集中、分層分類發(fā)展。

　　“產(chǎn)業(yè)基金總體上投資周期為7—8年，普遍是4—5年投資期和2—3年退出期。目前上一輪投資黃金期的資金正面臨退出和尋找新項(xiàng)目、新領(lǐng)域?！标愋癖硎?，相關(guān)的退出機(jī)制還需繼續(xù)完善，比如擴(kuò)大私募股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資份額轉(zhuǎn)讓平臺試點(diǎn)。

　　“此外，政府投資基金作為引導(dǎo)基金，應(yīng)秉持‘投小’‘投早’和‘投科技’‘投長期’定位，有效彌補(bǔ)市場失靈?！标愋裾f，這一階段風(fēng)險(xiǎn)較大，社會資本有顧慮，政府資金可以挑大梁。而后期PE階段的投資機(jī)會，應(yīng)更多讓給社會資本。為了與投資定位相匹配，要把對傳統(tǒng)財(cái)政資金使用和政府投資基金投資的績效考評區(qū)分開來，提高對政府投資基金投資收益的容忍度。

　　“最近，國家對創(chuàng)投引導(dǎo)連續(xù)釋放重要信號，多次強(qiáng)調(diào)支持民間資本發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資，支持風(fēng)投等創(chuàng)投基金更好發(fā)展。在國家利好信號的引導(dǎo)下，政府投資基金及整個股權(quán)投資行業(yè)，正在向著一個更長期、更穩(wěn)健、更可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)回歸。”上海高金金融研究院資深研究員朱克江說。